El desarrollo de consultas populares en el país se ha incrementado en estos cinco años. Como mecanismos de participación ciudadana de carácter constitucional, han logrado grandes hitos como la suspensión de megaproyectos de minería a gran escala, como el que pretendía sacar adelante la compañía Anglogold Ashanti en Cajamarca.

Los resultados de la consulta organizada en la ‘despensa agrícola’ el pasado 26 de marzo, en la que ganó el ‘no’ a la minería, han generado una serie de interrogantes acerca de qué va a suceder en el futuro con otros proyectos que vienen andando en el Tolima y en el resto del territorio nacional.

La incertidumbre de empresas e inversionistas va más allá de los límites del sector minero-energético. Abarca desde iniciativas de generación de energía a partir de la construcción de centrales hidroeléctricas, hasta la extracción de hidrocarburos.

Frente a la controversia generada, el grupo Civis S.A.S., en su publicación Análisis & Prospectiva, hace un análisis y una reflexión desde los puntos de vista técnico y jurídico, sobre las consultas populares.

A continuación se presentan los principales aportes del documento en dos textos: ‘Gobierno, industria extractiva y territorio, reflexiones en torno a las consultas populares a los proyectos minero-energéticos’; y ‘Las consultas populares municipales: naturaleza, alcances y límites’.

Los autores de los textos son Guillermo Pérez Flórez y Augusto Trujillo Muñoz, ambos consultores de la firma Civis.

1 Los debates que plantean las consultas populares 

Para los autores, las consultas populares han abierto dos debates: uno sobre el modelo territorial y el otro referido al relacionamiento empresarial con el territorio.“Los dos son sanos, necesarios y constructivos. Piedras, Tolima, lo anunció en 2013”, sin embargo, el informe señala que desde entonces “se han perdido cuatro años” que pudieron haber sido empleados para llevar a cabo estas discusiones tan necesarias.

2 No son una amenaza

El análisis de la firma Civis indica que las consultas populares, antes que una amenaza para el sector minero-energético, como son vistas por empresarios e inversionistas, “son una oportunidad para fortalecer el diálogo informado”. Los autores argumentan que “el sector debe reivindicarlas como herramienta para la solución de controversias y tensiones” y, advierte que no se debe intentar “anularlas o impedirlas por la vía legal”.

3 Las consultas son una solución democrática

Según los autores, “que las comunidades locales reivindiquen la Constitución para garantizar sus propios derechos (como ocurre con las consultas populares), no puede verse como problema, sino como una solución democrática”. Y explican que la ciudadanía protesta con la Constitución Política en la mano, lo que en su opinión “significa el triunfo del derecho sobre la violencia y sobre la anarquía”.

4 Los territorios no son homogéneos

 Los autores argumentan que se debe pasar de percibir los territorios de la homogeneidad a la heterogeneidad. Se necesita enfoques diferenciales frente al territorio, señalan. Y agregan que “es difícil resolver con normas homogéneas las complejidades de territorios con intereses y culturas distintas e incluso contrapuestas”.Así las cosas, no será nunca lo mismo ejecutar un proyecto minero en un municipio que tiene tradición en el desarrollo de esta actividad que uno en cuyos intereses no está la extracción de minerales como una alternativa de desarrollo. 

5 Las industrias deben autorregularse

Se propone crear la figura del Ombudsman que lidere una oficina sectorial de peticiones, quejas y reclamos para escuchar y apoyar a las comunidades, y así “contribuir a atenuar de manera temprana la conflictividad”. Los autores aconsejan que las empresas se autoimpongan regulaciones que generen confianza, buenas prácticas y competitividad social. “El sector debe reconocer que sus proyectos generan impactos económicos, ambientales, políticos y culturales, y alteran de manera sensible el tejido social de las comunidades”.

6 Las consultas populares son limitadas

En lo normativo, los autores advierten que las consultas populares tienen límites y no pueden “suspender la vigencia de la Constitución”. Tampoco “formular excepciones y limitaciones al ejercicio de derechos, no previstas en la ley”. Y si bien pueden cuestionar un modelo económico y un diseño institucional centralista como el actual, “totalmente disfuncional”, en opinión de los autores, no tienen la eficacia jurídica “para definir controversias entre la Nación y las entidades territoriales”. El informe también resalta que los municipios pueden definir en qué parte de su territorio y dónde no es posible llevar a cabo dicha actividad económica, no obstante, “no pueden prohibir de manera absoluta y general actividades económicas lícitas”.

7 Replantear el concepto de RSE

Para los consultores, las empresas del sector deben ampliar el concepto de Responsabilidad Social Empresarial (RES) al de corresponsabilidad. Es decir, las compañías minero-energéticas “deben reconocerse parte de la comunidad”. Lo que se intenta con este cambio es que se emprenda la búsqueda de soluciones desde un ejercicio colectivo, en el que deben participar quienes confluyen en el territorio. “La responsabilidad social no puede ser solo empresarial ni los problemas del entorno (inseguridad, desempleo, corrupción y degradación ambiental, por ejemplo) solo del ámbito estatal”.

8 Se debe pensar en crear valor social

 Según los autores, las empresas no solo deben generar beneficios para sus accionistas, sino también construir valor para la sociedad en general y para el entorno en el que operan. Asimismo, opinan que deben replantear el modelo de relacionamiento con el territorio. En este sentido, señalan que las alianzas para la prosperidad, determinadas en la ley 1757/15 pueden ser un punto de partida.“Esta figura genera una posibilidad de diálogo social entre la ciudadanía, las empresas y las entidades del Estado en las explotaciones minero-energéticas”. De igual manera, destacan que “estas alianzas son esenciales para la generación de desarrollo incluyente y sostenible”.

9 Se debe garantizar el derecho a la participación

El análisis destaca que es deber de los tribunales departamentales garantizar la participación como derecho, pero también velar por que las decisiones populares quepan en el ordenamiento constitucional. En este punto ponen como ejemplo que cuando en estas instancias judiciales se revise la pregunta en una consulta, se debe analizar “la forma y el fondo, para evitar engaños al elector, crisis política y garantizar seguridad jurídica”.

10 Las consultas populares llegaron para quedarse

En su análisis, las consultas, como mecanismos de participación democrática, son un avance político y un medio propicio para alcanzar la paz.“Es un esfuerzo de modernización democrática que llegó para quedarse. Es equivocado, absurdo e inviable desconocer este avance. La consulta popular es una respuesta democrática que se debe preservar si no se quiere retroceder en la historia”. Para ellos, la ausencia de este mecanismo “significaría volver a un escenario de conflictos sociales, que se expresan de forma violenta, y que el país intenta superar para siempre”.

11 El Estado se debe construir en las regiones

“Hay que construir Estado en las regiones, antes que llevar Estado a las regiones, como se ha puesto de moda afirmar”, destacan. En otras palabras, el Estado y el sector minero-energético no solo deben tener mejor entendimiento de los territorios: además “deben trabajar en el mejoramiento de la gobernanza territorial”. Es un factor estructural que se manifiesta en otros fenómenos sociales, por lo que “el fortalecimiento institucional local y regional debe tener carácter de urgencia”, agregan.

12 Falta armonía en la gestión del territorio

La gestión del territorio por múltiples actores estatales de diferente ámbito y competencia no está armonizada como debería. Este es visto por los autores como un problema complejo, planteado a partir de la controversia generada por las consultas populares.“Se requiere un marco de concertación y bajo criterios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”, afirman los autores en su análisis. El llamado es a las instituciones y agencias del Gobierno nacional, las CAR y los municipios.