Que las elecciones de Congreso y Presidencia se atravesaran en los debates del ‘fast track’ era lo peor que podía pasar a la implementación legislativa del acuerdo de paz. Y eso es exactamente lo que está ocurriendo. En el primer semestre, por cuenta de la oposición, al entonces ministro Juan Fernando Cristo le costó un gran esfuerzo lograr que el Congreso aprobara los primeros proyectos para aplicar los acuerdos de La Habana. Y en este segundo tramo, ni siquiera los propios aliados del Gobierno han hecho la tarea. Cambio Radical, el fiscal y los amigos condicionales del Gobierno están asfixiando el trámite legislativo.

El balance es bastante desolador. En 11 meses de este año, el Congreso solo aprobó nueve normas, de más de 40, para desarrollar el acuerdo de paz. Y tiene apenas un mes para sacar adelante otras 11 que están entrando a debate. Además, faltan 5 por presentar.

Dado lo apretado del tiempo, al menos deben pasar sin falta la ley estatutaria de la JEP y la reforma política. “Este martes se define el futuro del país”, dice Pablo Catatumbo, secretario de organización de la Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc).

“La suerte de la JEP define el rumbo del proceso de paz y esa es la responsabilidad que tienen los congresistas con el país y con el mundo”. Para Catatumbo, la otra piedra angular del proceso es la reforma política, que ha entrado en un laberinto en la Cámara de Representantes.

Hay otras 2 iniciativas urgentes: la ley que crea las 16 circunscripciones especiales transitorias de paz, cuyo debate ya empezó, y la reforma a la Ley de Garantías que permitirá seguir ejecutando los programas de la implementación a pesar de la campaña electoral.

¿Qué pasó?

El inicio de la campaña de Germán Vargas Lleras a la Presidencia tuvo como consecuencia que este partido saliera de la coalición. El Gobierno perdió nueve votos y no solo eso. El presidente de la Cámara, Rodrigo Lara, que pertenece a ese partido, ha recibido críticas por usar su cargo para dilatar la aprobación de la reforma política. Detrás, dicen algunos de sus colegas, estaría el interés por evitar que entre a regir en 2018, ya que artículos como el que autoriza crear coaliciones para las listas de Congreso favorecen abiertamente a Sergio Fajardo, uno de los grandes rivales de Vargas. Pero, paradójicamente, la salida del partido de Vargas de la coalición mayoritaria también impactó negativamente los partidos que siempre habían votado con el Gobierno: el Liberal y La U. En estas toldas esperaban que las cuotas burocráticas que en teoría dejaría libres Cambio Radical quedaran repartidas entre los más leales. Pero excepto el Ministerio de Vivienda, del que salió Jaime Pumarejo, el resto de los puestos de alto nivel que venía ocupando Cambio Radical no cambiaron de titular.

Ningún tema de la implementación ha sufrido más retrasos que el de la JEP. Se ha demorado sobre todo por cuenta de los comentarios del fiscal Néstor Humberto Martínez. En pleno debate parlamentario se abrió una discusión sobre puntos claves entre Martínez, el Gobierno y la Farc. El Gobierno sabe que los argumentos del Fiscal son convincentes, tocan la fibra de los miedos y las desconfianzas que rondan los acuerdos en esta materia, y dan gasolina a quienes dudan en temas tan polémicos como el tratamiento a los reincidentes y el del narcotráfico.

A eso se suma que se han reabierto debates que parecían saldados sobre si los exjefes de las Farc deben participar en política mientras acuden a la JEP, antes o después de ella. Algunas de estas iniciativas se oponen abiertamente al espíritu del acuerdo de paz tal y como lo refrendó no solo el Congreso en diciembre, sino también la Corte Constitucional en su más reciente sentencia. Sin embargo, hay que entender estos debates también como las típicas fórmulas que los políticos usan en campaña para sacar jugo electoral a lo más controvertido del acuerdo.

Como si eso fuera poco, la semana pasada ya ni los amigos del Gobierno llegaron para hacer quorum y votar. A pesar de que los ministros en pleno estuvieron en el Capitolio, los parlamentarios dieron la típica respuesta de la clase política en tiempos electorales: si el gabinete llega con las manos vacías, sin contratos, ni puestos, ellos simplemente se hacen los de las gafas. Es la consecuencia de una gobernabilidad tradicionalmente basada en el intercambio de favores y beneficios individuales, y no en acuerdos sobre los cambios fundamentales que necesita el país.

El panorama es grave por donde se le mire. Si la ley que reglamenta la JEP no sale adelante, los tribunales recién constituidos caerán en un limbo legal hasta que el año entrante el Congreso se digne a aprobarla. Por eso, se espera que la próxima semana cuando Santos reúna a las bancadas que aún lo acompañan, logre alinearlos y el proyecto salga adelante aunque sea con los votos contados.

El caso de la reforma política también es complicado. El proyecto pensado originalmente como la oportunidad de transformar el sistema político está a punto de perder su sentido original. Los golpes han venido de varios flancos. Además de que Rodrigo Lara se demoró en agendar los debates, durante varias sesiones seguidas primó el ausentismo. Tal y como están las cosas, aunque se permitirán las coaliciones de los partidos, en 2018 tampoco serán obligatorias las listas cerradas. Tampoco aprobarán el tribunal para juzgar aforados, crucial para entregar una respuesta a la crisis de la Justicia. Se anticipa que el proyecto de reforma política que saldrá del Congreso será débil y acorde con los intereses electorales del corto plazo.

El Congreso aún no termina de aprobar o conciliar leyes como la que prohíbe el paramilitarismo, y algunas, como el tratamiento diferencial a los cultivadores de coca, ya tienen que ser sometidas a cambios de redacción por la polvareda que se armó a su alrededor. Esto sin contar con el proyecto de sometimiento de las bandas criminales, uno de los que augura ser más polémico. Sin embargo, está concertado con el Fiscal, lo que ahorra por lo menos las controversias con este.

La fórmula que ha sacado de la manga Guillermo Rivera, ministro del Interior, para afrontar este inminente agotamiento del tiempo legislativo para la paz, consiste en solicitar a la Corte Constitucional una extensión de un mes del ‘fast track’, con el argumento muy poco convincente de que el Congreso sacó vacaciones y por eso se atrasó. Pero a estas alturas el tiempo es apenas una variable y quizá no la más crítica. De hecho, a medida que pasan los días se profundiza la pérdida de liderazgo del Gobierno en materia de implementación del acuerdo. Esta sí es una razón de fondo, en especial ante la gran incertidumbre electoral, en un contexto en el que el acuerdo será el caballo de batalla de los candidatos.

De todos modos, por su importancia, deberían entrar este año a debate la reforma a la ley del plan de desarrollo, el tratamiento diferencial de los cultivadores de coca, y cuatro normas claves para la reforma rural integral, que supuestamente están de un cacho. Entre ellas se cuentan el catastro, la sustracción de baldíos de zonas de reserva forestal y la ley de innovación.

Otro paquete, sobre todo en materia agraria y de participación, ni siquiera se ha consensuado entre el Gobierno y la Farc en la Comisión de Seguimiento y Verificación de la Implementación (Csivi).

De ese modo, gran parte de los proyectos para implementar los acuerdos de paz, que debieron salir este año, tendrán que hacer tránsito en 2018 por la vía ordinaria. Algo nada alentador, pues en ese semestre lo único que le importa a la mayoría de congresistas es conseguir su reelección.

El efecto de este atasco sobre el estado de ánimo del país es crítico. Hasta ahora el único que parecía hacer la tarea de sacar adelante el acuerdo era el Congreso, ya que en el Gobierno las cosas no andan muy veloces que se diga. Si a la ineficiencia legislativa se suma la del Ejecutivo, el frenazo de la implementación corroboraría la tesis de quienes creen que el propio Estado está poniendo conejo al acuerdo de La Habana.

La situación resulta tan crítica que algunos creen que si las cosas se complican más aún, el país se vería ad portas de una declaratoria de conmoción interior o, peor todavía, en la necesidad de convocar una asamblea constituyente.