Mucho se ha hablado del actual Sistema General de Regalías en el país, el cual nació durante el primer Gobierno del presidente Juan Manuel Santos y que, hasta la fecha, parece no haber dado los resultados esperados, a pesar de la mejor repartición de los recursos.

Por lo menos así lo destaca un informe de la Contraloría General de la República, donde resalta que el nuevo sistema, que entró en vigencia a partir del Acto Legislativo 05 de 2011, logró una distribución territorial más equitativa, pero con problemas en la baja ejecución de los proyectos.

El profesor de economía de la Universidad Javeriana Jorge Restrepo, manifestó que el desperdicio se redujo considerablemente, “es indudable que hoy en día hay menos que antes, pero todavía se mantiene, sobre todo en los departamentos de mayor debilidad institucional”.

Algo en lo que concuerda la Contraloría al señalar que en 2010, el 80% de la población recibía apenas el 20% de las regalías, situación que con la reforma cambió de manera sustancial y entre 2013 y 2014 ese 80% de la población se benefició del 70% de estos recursos.

“La reforma también produjo avances en equidad social, dado que la distribución de los recursos se dirige prioritariamente a los departamentos que acreditan los mayores niveles de pobreza”, lo que demuestra “que en efecto tiende a asignar mayores recursos en los más necesitados”, resaltó.

La Contraloría también manifestó que entre los propósitos del régimen de regalías estaba garantizar principios de eficiencia y racionalidad en el gasto, a partir de instrumentos que permitieran mejorar la estructuración, formulación y ejecución de los proyectos de inversión.

Sin embargo, allí es donde ha estado el principal cuello de botella para la inversión de las regalías, por las debilidades que tienen los territorios para estructurar proyectos y en la baja capacidad de los Alcaldes y Gobernadores para ejecutarlos en los tiempos planeados.

Precisamente el profesor de la Universidad Javeriana señaló que el tema de buen Gobierno generó fue una gran cantidad de consultorías para cumplir con esas reglas, “pero en realidad el ejercicio de planeación basada en resultados y con proyectos bien estructurados no ha funcionado”.

La Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif) deja entrever la preocupación por el complejo funcionamiento, “atomizado y con serios problemas de ejecución”, a pesar de que “algo se ha ganado en materia de taponar el vulgar despilfarro y robo abierto de periodos anteriores”.

Según Anif, entre 2012 y 2015 se aprobaron proyectos por cerca de 19 billones de pesos, equivalente a un ritmo de inversión promedio del 0.6% del Producto Interno Bruto (PIB) por año, lo que refleja ejecuciones cercanas al 80%, con ganancias importantes en la ejecución entre 2014 y 2015.

“Aún con estos mejores ritmos de ejecución, dichos montos de inversión han resultado claramente insuficientes por dos razones: la falta de verdaderos macroproyectos regionales que aumenten la competitividad regional y nacional, y la ausencia de resultados en materia de calidad de vías, donde solo el 10%-20% de las vías secundarias-terciarias se encuentra en buen estado”, señaló Anif.

Con esta situación concuerda el profesor de la Universidad de los Andes Rodrigo Tejada, quien aseguró que el mayor cuello de botella está en la “fiscalización del gasto”, porque a pesar de que los recursos se reparten y llegan, los resultados no se ven.

“Ahí lo más importante es no solo tener un buen sistema y diseñarlo bien, sino que de alguna manera sirva para que se manejen adecuadamente estos recursos. Esa es una parte donde se debería fortalecer el sistema actual”, manifestó Tejada.

El catedrático de los Andes no duda en manifestar que la mayoría de proyectos tienen demoras e inconvenientes con su ejecución, “algo que se debe atacar, evaluando muy bien cómo es que se están estructurando estos, porque de lo contrario los resultados no se van a ver”.

Ante esto, la Contraloría General señaló que se debe ser “estrictos y castigar a las entidades que sean lentas en ejecutar los recursos de regalías”, ya que como consecuencia de esto es que permanecen durante mucho tiempo saldos significativos en los bancos, lo que no es admisible, si se tiene en cuenta la urgencia de las necesidades de las poblaciones.

Ejecución y viabilidad de los proyectos

Según Anif, los giros de las regalías han promediado valores cercanos a los ocho billones de pesos por año durante 2012-2016, que representa el 1.1 % del PIB; algo menor a los pronósticos de 10 billones por año, que serían 1.3 % del PIB, que proyectaba la reforma en la primera administración Santos.

Los resultados presentados por Anif reflejan que 2012 estuvo “plagado de problemas de ejecución”, pues los Ocad’s tan solo lograron estructurar 854 proyectos por cerca de 2.3 billones de pesos versus los casi $6 billones destinados para infraestructura, según el Decreto-Ley 1243 de ese año.

En la ejecución del presupuesto bianual de 2013-2014, el cual destinó recursos por unos 17.7 billones de pesos (1.2 % del PIB), se incrementaron las ejecuciones de los Ocad’s hacia niveles del 50%, aunque persistieron los rezagos en los municipios de menor tamaño. En ese periodo se lograron ejecutar siete billones de pesos en proyectos.

Ahora el presupuesto bianual de 2015-2016 se quedó corto en ingresos frente a lo inicialmente estimado, dada la descolgada de los precios del petróleo. Según datos de Anif, se debieron aplazar cerca de $5 billones de dicho presupuesto, que implicó un ajuste del 30% frente a los $17.7 billones programados.

Allí las cifras con corte al tercer trimestre de 2015 hablan de unos mil 750 proyectos aprobados, requiriendo inversiones por 3.5 billones de pesos, ejecuciones del 70% frente a los 5.5 billones presupuestados. Sin embargo, Anif señaló que aun con las mejoras en la ejecución “continúan presentándose fallas a nivel municipal”.

Allí, en ese punto, es donde persiste la principal queja de la Asociación, pues todavía persisten debilidades en la pertinencia de los proyectos y en la calidad de las obras que se están ejecutando, pues existe un gran rezago en infraestructura regional que no ha sido superado, donde cerca del 85% de la red vial secundaria y terciaria permanece sin pavimentar.

“En efecto, las regalías apenas han aportado un 0.2% del PIB por año a un monto de inversión en infraestructura de transporte que representa cerca del 3% del PIB por año, todavía muy inferior al 6% que nos han venido recomendando las multilaterales”, resaltó Anif.

Al mismo tiempo, la entidad destacó que, en este frente de atomización de recursos, “hasta el propio DNP se ha mostrado preocupado por el bajo impacto de los proyectos en materia de productividad económica”, ya que cerca del 65% de los proyectos ha sido inversiones inferiores a los mil millones de pesos y la mayoría de proyectos son netamente locales, dejando “en verso” la idea de “conectividad regional” que tanto se pregonó en el Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014).

En ese mismo sentido se pronunció la CGR, asegurando que con el nuevo modelo los criterios de distribución de las regalías benefician más a los departamentos que a los municipios.

“No obstante, esa oportunidad se está perdiendo. Por ejemplo, a diciembre de 2014 en el Fondo de Desarrollo Regional, sólo nueve de 334 proyectos cumplen la condición de ser interdepartamentales y 106 proyectos impactan a solo un municipio”.

Respecto de la calidad de las obras, la Contraloría en su ejercicio de auditoría regular que cubrió recursos por $6 billones durante el primer semestre de 2015, encontró hallazgos por más de $112 mil millones en los sectores de Agua potable y Saneamiento Básico, educación, vivienda y cultura, recreación y deporte.

Estruturación de proyectos 

El Gobierno nacional puso a disposición de los nuevos Alcaldes y Gobernadores la posibilidad de que las Entidades Financieras Públicas puedan estructurar las iniciativas de inversión que tengan contempladas con recursos de regalías, Presupuesto General de la Nación, Sistema General de Participaciones y recursos propios, entre otros; para así convertirlas en proyectos en beneficio de las regiones.

Todos los sectores podrán ser beneficiados con la estructuración de proyectos. Por ejemplo, hospitales de todos los niveles, colegios, carreteras, macro proyectos de vivienda, plantas de tratamiento, sistemas de riego o de adecuación de tierras, entre otros que impliquen una serie de capacidades técnicas y que éstas entidades financieras son idóneas y cuentan con la experiencia y trayectoria para hacerlos.

Mejor y peor gestióm de las regalías 

El Departamento Nacional de Planeación publicó recientemente el ranking de las Gobernaciones y Alcaldías que le dan un mejor manejo a los recursos de las regalías, el cual se calculó para 1220 entidades entre municipios (1045), departamentos (32), universidades (21) y corporaciones autónomas regionales (12), de 8137 proyectos por 26.8 billones de pesos en total, con corte a 30 de septiembre del año pasado.

En el ranking departamental, que mide la ejecución de las Gobernaciones y donde se ejecutan 1718 proyectos, con una inversión total de 12,4 billones de pesos, se destacaron tres gobernaciones como sobresalientes: Antioquia, Guaviare y Caldas.

Dentro de la medición se distinguieron también 14 Gobernaciones con un cumplimiento medio donde Vichada y Amazonas encabezan la lista, nueve con un cumplimiento bajo Córdoba y Cundinamarca lideran este escaño y seis que se detectaron en estado crítico que son: Sucre, Caquetá, Chocó, Putumayo, San Andrés y Santander.

La medición que se realizó a los municipios destacó como sobresalientes a 184 municipios en la gestión de proyectos de regalías dentro de los cuales figuran en los primeros 10 lugares Floresta (Boyacá), Yumbo (Valle del Cauca), Anolaima (Cundinamarca), Versalles (Valle del Cauca), Teruel (Huila), La Victoria (Valle del Cauca), Coyaima (Tolima), Tuluá (Valle del Cauca), Florián (Santander) y Curillo (Caquetá).

Ciencia, tecnología y contratación 

Se entendía en el actual Sistema General de Regalías que el 10% de los recursos se destinaría al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, pero esa buena intención parece que se quedó en eso, porque la mayoría de los departamentos del país no cuenta con capacidades científicas propias que les permitan invertir estos recursos de una manera eficiente, eficaz y pertinente.

“Las regalías destinadas a ciencia y tecnología fracasaron por completo, en el sentido que no ha habido recursos que en realidad se hayan dirigido a este rubro. Esa es la gran mentira de la reforma”, señaló Jorge Restrepo, profesor de la Javeriana.

Según la Contraloría, esto ha generado ausencia de ejecutores idóneos en calidad de investigadores e instituciones que cuenten con grupos de investigación reconocidos por Colciencias, dispersión de los recursos en multiplicidad de proyectos, revelando la falta de líneas articuladoras en la inversión; y debilidades en la presentación y formulación de proyectos.

“Los recursos de ciencia y tecnología están siendo ejecutados entonces, en un alto porcentaje, por personas naturales y jurídicas que no tienen la calidad de investigadores o por instituciones que carecen de grupos de investigación reconocidos por Colciencias. En efecto, de un total de mil 496 contratistas, solo 293 son investigadores que pertenecen a grupos avalados y solo 73 son entidades que tienen grupos de investigación avalados”, resaltó.

Precisamente, allí la Contraloría hace un llamado porque el manejo de los recursos de regalías lamentablemente ha estado asociado a prácticas indebidas en materia de contratación, al punto de que el valor total de esta realizada con recursos de regalías entre 2012 y septiembre de 2015 ascendió a 12.5 billones de pesos.

Además, resaltó que el otro riesgo de la contratación es el alto grado de dispersión que presenta. De los 22 mil 641 suscritos, el valor promedio es de 556 millones de pesos, hay mil 629 contratos con valores menores a un millón de pesos, y cuatro mil 560 contratos por 21 mil millones y un promedio de 4.6 millones de pesos.