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La protesta social, un reto para las autoridades

Colombia es un Estado social de derecho, y sus autoridades están instituidas para proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, demás derechos y libertades públicas.
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De conformidad con el Art. 95 constitucional, las autoridades estamos obligadas a cumplir con la Constitución y la Ley. Aunque la Carta Política consagra la prevalencia del interés general sobre el particular, la situación actual de protesta social en el país, ha generado un enfrentamiento entre derechos fundamentales de igual jerarquía que afectan ese postulado; derechos como la vida, el mínimo vital, la salud, la educación, el trabajo, la libre circulación, entre otros, diariamente se están enfrentando al derecho fundamental de reunión y manifestación pública consagrado en el Art. 37, que reza: “Toda parte del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente. Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho.”.

En relación con el derecho fundamental de reunión y manifestación pública, en el título VI de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, se reglamentó su ejercicio, sin embargo, atendiendo una demanda de inconstitucionalidad instaurada por varios, la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-223 de 2017 declaró la inexequibilidad de todo el título, es decir, resolvió que los artículos 47 al 75 de la mencionada norma son inconstitucionales, principalmente, porque, al tratarse de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afectan la estructura y los principios de los derechos fundamentales de reunión, manifestación pública, concurrentes con la libertad de expresión y los derechos políticos, su regulación debía realizarse por medio de una Ley estatutaria y no por vía de Ley ordinaria, como finalmente se realizó.

Posteriormente, la H. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, al fallar en segunda instancia la acción de tutela con radicación STC7641-2020 del 22 de septiembre de 2020, instaurada por 49 ciudadanos que alegaban la violación a sus derechos fundamentales a la protesta pacífica, participación ciudadana, vida, integridad personal, debido proceso, “no ser sometidos a desaparición forzada”, y a las libertades de expresión, reunión, circulación y movimiento, por parte del Estado, representado por la fuerza pública, y especialmente por el Escuadrón Móvil Antidisturbios (Esmad), una vez agotado el trámite procesal de la acción constitucional, resolvió conceder el amparo a los derechos fundamentales presuntamente conculcados a los accionantes, disponiendo entre otras cosas que, las autoridades y entidades accionadas debían abstenerse de incurrir en conductas como las que dieron lugar a esta acción; así mismo, ordenó al Gobierno Nacional que debía proferir un acto administrativo contentivo de la reglamentación relacionada con la intervención y el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares, en manifestaciones y protestas, que tenga en cuenta, como mínimo, las directrices señaladas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las recomendaciones de las Naciones Unidas. Por lo anterior, esta decisión judicial se convierte en la génesis del Decreto Nacional 003 de 2021 “Por el cual se expide el Protocolo de acciones preventivas, concomitantes y posteriores, denominado "ESTATUTO DE REACCIÓN, USO Y VERIFICACIÓN DE LA FUERZA LEGÍTIMA DEL ESTADO Y PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA PROTESTA PACIFICA CIUDADANA", entre otras decisiones judiciales proferidas en igual sentido.

Desde el pasado 28 de abril, en todo el territorio nacional se están desarrollando jornadas y actividades de protesta social y manifestación pública, lo cual puso a prueba la aplicación del estatuto adoptado mediante el Decreto Nacional 003 de 2021, cuyo protocolo de actuación establece, entre otras cosas, lo siguiente:

ACCIONES PREVENTIVAS: Entendidas como: “todos los actos ejecutados antes de una jornada de protesta orientados a garantizar su libre ejercicio. Dentro de estas se encuentran actividades de comunicación, organización y prevención entre las organizaciones o movimientos sociales convocantes a una protesta y las autoridades administrativas y de policía del orden territorial o local que deben garantizar el ejercicio de este derecho, la actividad de las veedurías por parte de la sociedad y el cumplimiento de la función de los órganos de control.”. Estas incluyen: procesos de formación y educación a la Policía Nacional; instalación de los Puestos de mando unificados con la participación de las siguientes entidades y/o autoridades: Gobernación, cuando sea procedente, Alcaldía, Policía Nacional, Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Personería y Bomberos. Así mismo, dispone la conformación de los siguientes espacios y actividades: Mesa Nacional de Evaluación de las Garantías para las manifestaciones públicas; Mesas de coordinación; Diálogo con organizaciones sociales y ciudadanos convocantes; protección a las misiones periodísticas y el derecho a la ciudadanía al registro y documentación de los hechos; Diálogo con las organizaciones de derechos humanos que realizan observación en las manifestaciones públicas y pacíficas; comisiones de verificación de la sociedad civil; Obligación de aviso de la realización de una jornada de protesta o movilización y, en detrimento de este, se consagra la protesta espontanea; el apoyo de la primera autoridad de policía, para fortalecer los Sistemas Integrados de Emergencias y Seguridad, que comprende entre otros componentes el sistema de videovigilancia, (el cual, para el caso de Ibaguè, está en proceso de contratación para su mantenimiento preventivo y correctivo) que, permita ejercer un control sobre las actividades de la Policía Nacional, a través del monitoreo del servicio de policía y, de forma preventiva, garantizar el ejercicio de la manifestación pública y pacífica.

ACCIONES CONCOMITANTES: Entendidas como: “…aquellos actos supeditados al cumplimiento de la Constitución, la ley y los reglamentos, que se ejecutan por parte de las autoridades de policía, con el fin de garantizar el ejercicio de la manifestación pública, y salvaguardar las garantías constitucionales de quienes participan o no en las mismas.”.

En desarrollo de las acciones concomitantes, el protocolo establece el acompañamiento a las movilizaciones por parte de la Policía Nacional, el Ministerio Público y los gestores de convivencia del municipio, “…para que promuevan el diálogo, interlocución y mediación, a fin de generar la comunicación y la articulación con las autoridades en el desarrollo de las manifestaciones para evitar situaciones de conflicto.”. La actuación policial está supeditada a que, durante el desarrollo de las manifestaciones se “…presenten actos de violencia que alteren el orden público y la convivencia que pongan en riesgo la vida, la integridad de las personas y los bienes,” y, en todo caso, “…se realizará con la observancia plena de los principios de necesidad, gradualidad, proporcionalidad y racionalidad en el marco del mandato constitucional, legal y reglamentario.”

Sin perjuicio de lo anterior, la primera etapa para la atención de cualquier protesta o manifestación pública debe estar precedida del diálogo, interlocución y mediación, requisito para cualquier intervención de la fuerza pública. La actuación policial para el restablecimiento de la convivencia y la seguridad ciudadana, debe ser diferencial, es decir, que, deben abstenerse de realizar un uso de la fuerza generalizado sobre toda la población, lo cual en el terreno no resulta de fácil aplicación, como quiera que, siempre que se usa la fuerza es imposible evitar afectaciones o daños colaterales, principalmente, en lo que corresponde al uso de agentes químicos, como imposible resulta evitar la reacción de los manifestantes que, en ciudades como Cali, Bogotá, Medellín, Neiva, Tuluá, Popayán, entre otras, han causado gran afectación a la infraestructura pública y privada; en todo caso, el uso de la fuerza, aun cuando es legítimo, es el último recurso y por lo tanto, debe evitarse al máximo, y en caso de no ser posible, limitarse al mínimo, aplicándolo con fundamento en los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad consagrados en el ordenamiento jurídico, lo cual generalmente es aprovechado por los manifestantes, de ahí que sus concentraciones las realicen cerca de lugares concurridos, como: centros comerciales, almacenes de cadena, establecimientos de comercio, hoteles, y sectores residenciales, razón suficiente para ser prudente en la toma de decisiones. “La cura no puede resultar más grave que la misma enfermedad”.

En línea con lo anterior, es preciso tener en cuenta lo dispuesto en el Art. 166 de la Ley 1801 de 2016, según el cual, el uso de la fuerza es el medio material de policía “…necesario, proporcional y racional, empleado por el personal uniformado de la Policía Nacional, como último recurso físico para proteger la vida e integridad física de las personas incluida la de ellos mismos, sin mandamiento previo y escrito, para prevenir, impedir o superar la amenaza o perturbación de la convivencia y la seguridad pública, de conformidad con la ley”, que, de acuerdo con el protocolo establecido para la atención de las protestas o manifestaciones públicas, es aplicado por el cuerpo de policía por intermedio del personal que integra la fuerza disponible y el ESMAD; frente a la intervención de este último, es preciso señalar que, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1º del artículo 34 del Decreto 003 de 2021, su actuación debe ser ordenada por los Alcaldes Distritales o Municipales, como responsables de la conservación del orden público de sus municipios (Art. 315.2 C.P.). Así mismo, se resalta que, el personal uniformado que interviene en el acompañamiento de las jornadas de protesta o manifestación no debe, y no porta armamento, lo cual no ocurre con el resto del personal que presta labores de vigilancia y seguridad ciudadana, quienes por la naturaleza del servicio que prestan, si lo portan, como quiera que son quienes garantizan la seguridad y convivencia en el resto de la ciudad; de ahí la importancia de la comunicación previa y participación en la mesa de seguimiento a la protesta, a efectos de definir las actividades y recorridos programados.

ACCIONES POSTERIORES: Entendidas como: “…aquellas realizadas por las autoridades de policía cuando la manifestación pública haya terminado, bien sea por decisión propia de los manifestantes o por haber sido disuelta, atendiendo a los fines de promoción y garantía de los derechos fundamentales, la convivencia y seguridad ciudadana, y la conservación del orden público. Estas acciones se podrán desarrollar en el inmediato o mediano plazo según lo ameriten los hechos presentados durante las movilizaciones.”; Implican la explicación pública de los Alcaldes y Gobernadores sobre la actuación policial; la difusión de canales de denuncia; y el informe rendido por la Inspección General de la Policía Nacional.

De otro lado, se entiende la molestia que genera en la comunidad las jornadas de protesta y manifestación, principalmente por los bloqueos de vía en desarrollo de estas, sin embargo, en cumplimiento a la obligación constitucional de acuerdo con cada una de sus competencias, las actuaciones de las autoridades no pueden desconocer lo expresado por la H. Corte Constitucional en la Sentencia C- 742 de 2012, según la cual, “…es evidente que por su naturaleza el ejercicio de la protesta pacífica envuelve molestias o restricciones sobre los derechos de los demás. A diferencia del marco jurídico de la Constitución de 1886, la protección actual de esa atribución implica una mayor tolerancia y, en esa medida, la aceptación de que la locomoción, la tranquilidad, entre otros derechos, tengan una reducción para permitir que una parte de la población se reúna, movilice y exprese. Por tanto, es constitucionalmente legítimo que las protestas ciudadanas afecten o “atenten” en algún grado las libertades incluidas en los tipos penales, así como otros valores constitucionales.”

Así mismo, y con fundamento en la anterior sentencia, la Fiscalía General de la Nación profirió la directiva 008 de 2016, según la cual, “…Al realizar el juicio de tipicidad del delito de "obstrucción a vías públicas que afecten el orden público" (art. 353A, C.P.), además se requiere: a. que se presente una obstrucción efectiva a las vías públicas, prolongada, permanente y que ocasione un daño grave; b. Un daño o que se ponga en grave peligro la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria. (…) El supuesto de hecho "imposibilitar la circulación", previsto en el artículo 353 del Código Penal, para ajustarse a la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, requiere eliminar cualquier condición para la circulación del transporte público colectivo u oficial. Además, no puede consistir en las molestias e incomodidades que se generen por la utilización de los lugares de tránsito público.”. (negrillas fuera)

Así las cosas, la atención a la protesta social y manifestación pública requiere, no sólo de la intervención de la Fuerza pública, la cual de acuerdo con el protocolo establecido requiere hechos de violencia para su actuación, sino además, de una efectiva estrategia de dialogo y mediación con equipos interdisciplinarios que dialoguen con los manifestantes y que, atendiendo sus competencias, atribuciones y misionalidad, coadyuven en la terminación de la protesta en forma pacífica; esos equipos deben estar conformados por el Ministerio público, la administración municipal representada por los funcionarios de sus diferentes secretarías, dependencias y entes descentralizados con poder de decisión. Lo anterior, sin dejar de lado que, durante todo el desarrollo de la protesta las autoridades de tránsito deben adoptar los dispositivos, desvíos y contingencias que permitan evitar siniestros viales y mayores afectaciones a la movilidad.

Finalmente, es la aplicación efectiva de los principios de proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, los que garantizaran que las jornadas de protesta y manifestación pública no se salgan de control, y generen caos y oportunidad de vandalismo como desafortunadamente ha ocurrido en varias ciudades del país.

Dios y Patria.

Cr JOVANI ALEXANDER BENAVIDES QUIMBAYO

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